Il codice della strada: atto secondo
Primi mesi di applicazione delle nuove norme di comportam.

Giornate di Studio

Il codice della strada: atto secondo

Roma 13 novembre 1993

PRIMI MESI DI APPLICAZIONE DELLE NUOVE NORME DI COMPORTAMENTO E DELLE SANZIONI: LUCI E OMBRE

DOTT. ORESTE IOVINO - VICE PREFETTO
DIRIGENTE DEL SERVIZIO DI POLIZIA STRADALE
DEL MINISTERO DELL'INTERNO

A quasi un anno dall'entrata in vigore del nuovo codice della strada, è già possibile fare un primo bilancio sia degli aspetti positivi connessi all'approvazione delle nuove norme sia delle problematiche ancora aperte, o già in parte risolte dalle modifiche di recente apportate al testo inizialmente emanato.
Occorre in primo luogo, considerare gli obiettivi primari soddisfatti dalla predisposizione della nuova normativa in materia di circolazione stradale.

Fondamentale è stata al riguardo l'esigenza di una nuova legislazione rispondente all'evoluzione ed al rilievo assunti dal fenomeno della circolazione stradale, per effetto delle trasformazioni intervenute negli ultimi decenni nel settore della motorizzazione, dell'aumento incontrollato del traffico, della radicale trasformazione della rete viaria nazionale, del numero crescente degli incidenti stradali, con inevitabili ripercussioni sull'assetto del territorio, sull'inquinamento ambientale e, più marcatamente, sulla sicurezza e sulla vita della collettività.

E' stato così attuato un primo riordino della legislazione vigente ed un coordinamento della stessa con la precedente produzione legislativa speciale e settoriale (leggi sui trasporti eccezionali, autotrasporto, casco, cinture di sicurezza, etc.) e con le norme internazionali, recepite solo in parte dall'ordinamento interno.
Per una migliore comprensione dei principi informatori del nuovo codice, occorre guardare ai criteri, fissati nella legge di delega, dettati nell'intento prioritario di salvaguardare la sicurezza stradale.
Si pensi, ad esempio, alle norme che introducono nuovi o più sicuri dispositivi di equipaggiamento dei veicoli o che prevedono criteri più puntuali e severi in tema di manutenzione e revisione degli stessi.
Per garantire una maggiore sicurezza sono stati modificati alcuni comportamenti considerati a maggior rischio e introdotti precetti nuovi anche in rapporto alla realtà di guida e di evoluzione del traffico stradale.
Con riferimento agli adempimenti connessi alla immatricolazione e conduzione dei veicoli, si è anche cercato di snellire, ove possibile, le procedure relative all'ammissione e cessazione della circolazione degli stessi ed al rilascio della patente di guida e della carta di circolazione.

Senza dubbio, fra le novità più importanti, va segnalata la revisione del sistema sanzionatorio che ha, però, determinato non pochi problemi in questa prima fase di attuazione, in particolare per le Prefetture, e prima ancora, per gli organi accertatori.

Al riguardo, va sottolineata la particolare valenza attribuita dal legislatore alle sanzioni amministrative accessorie (ritiro, sospensione e revoca dei documenti necessari alla circolazione) che si configurano quali strumenti di prevenzione e repressione più incisivi ed idonei a contenere l'espansione degli illeciti più gravi in materia di circolazione stradale.

Altro aspetto fondamentale, nell'ottica di una migliore regolamentazione dello specifico settore, è quello della realizzazione di programmi di formazione dei giovani in materia di sicurezza stradale e relative norme comportamentali, mediante l'inserimento, fra le materie obbligatorie, nelle scuole di ogni ordine e grado, dell'educazione stradale.

Già nei primi mesi di attuazione del nuovo codice, è emersa, peraltro, la necessità di procedere ad una prima revisione dell'intera disciplina nell'intento, da un lato, di meglio coordinare le norme fra loro e, dall'altro, di dare soluzione ai dubbi interpretativi ed alle difficoltà applicative segnalate dai destinatari delle nuove disposizioni: enti, amministrazioni, categorie interessate e, per quanto di competenza di questa Amministrazione, Prefetture ed organi di polizia.

In attuazione dell'art.5 della legge di delega, si è così proceduto, a seguito di ampio ed approfondito dibattito nelle apposite sedi interministeriali, alla predisposizione di un primo corposo pacchetto di emendamenti.

Esaminando gli aspetti applicativi del nuovo codice in questa fase iniziale, per una verifica dei momenti innovatori e dei dubbi interpretativi sorti, si sottolinea come una prima lettura in positivo degli effetti delle nuove disposizioni può ricavarsi dai dati relativi al settore dell'infortunistica stradale.

Infatti, da un raffronto fra i dati dei primi nove mesi dell'anno in corso e quelli dell'analogo periodo dello scorso anno, riguardanti gli interventi della Polizia Stradale e dei Carabinieri, emerge un andamento positivo con una diminuzione del numero degli incidenti, delle persone decedute e ferite come risulta dal seguente prospetto:

Il dato in parola, che è solo parziale e che, sommato a quello fornito dagli altri organi addetti all'espletamento dei servizi di polizia stradale indicherà una flessione ancora maggiore dei sinistri stradali, sta a significare, nel complesso, un miglioramento della condotta degli utenti che hanno dimostrato una maggiore sensibilità verso i problemi connessi alla sicurezza stradale.
Con riferimento alle norme di comportamento, si è avuta, nel periodo gennaio-settembre 1993, una riduzione, rispetto allo stesso periodo dello scorso anno, del numero delle infrazioni rilevate dalla Polizia Stradale. Si è passati, infatti da n.2.157.805 rilevamenti nel '92, a n.2.022.093, nel '93, con una differenza di oltre il 6%.

Vi è stato in sostanza un calo, ancorchè lieve, delle infrazioni alle norme comportamentali più significative che maggiormente incidono sul fenomeno dell'infortunistica stradale, quali ad es. il superamento dei limiti di velocità, la mano da tenere, la precedenza, il sorpasso, la distanza di sicurezza, l'uso delle cinture, la guida in stato di ebbrezza, il sovraccarico dei mezzi pesanti, l'uso del cronotachigrafo.
Risultati certamente più soddisfacenti potranno registrarsi allorchè verranno avviati, in rispondenza anche ai principi informatori fissati dalla legge-delega, studi e ricerche intesi a migliorare la sicurezza stradale, unitamente alla messa a punto di campagne pubblicitarie con cui far pervenire all'utenza messaggi appropriati ed efficaci.

Un valido contributo in tal senso sarà offerto dalla realizzazione dell'anagrafe nazionale delle strade, dei veicoli e degli abilitati alla guida, nonchè dalla programmata installazione, da parte degli enti proprietari delle strade, di dispositivi di monitoraggio per il rilevamento della circolazione e per l'individuazione dei punti nevralgici per la viabilità.

I dati così raccolti, opportunamente elaborati, porteranno ad una migliore conoscenza del complesso fenomeno della circolazione stradale e potranno essere utilizzati dagli organi preposti all'espletamento dei servizi di polizia stradale per un'articolazione più adeguata dei propri piani di vigilanza, con indubbi risvolti positivi in termini di sicurezza stradale.

Fra le novità introdotte dal codice, in tema di norme di comportamento, va visto certamente con favore l'inasprimento delle sanzioni per violazione dei limiti di velocità, secondo un criterio graduale in relazione alla gravità della violazione.

A tale proposito, si osserva, peraltro, che proprio con riferimento all'ipotesi più grave di superamento di oltre i 40 Km/h del limite di velocità stabilito, resta di difficile applicazione la prevista sanzione accessoria della sospensione della patente di guida.

L'impossibilità, per evidenti fini di salvaguardia della sicurezza della circolazione, di procedere, nella maggior parte dei casi, alla immediata contestazione della violazione in esame, determina la necessità di un accertamento successivo per l'acquisizione dei dati del titolare della patente di guida, senza che, peraltro, sia previsto alcuno strumento coercitivo allorchè il proprietario del veicolo si dichiari estraneo alla violazione.
Per il superamento di una prassi che, per lo più vanifica l'efficacia della norma in parola, alcune ditte specializzate nella fabbricazione delle speciali apparecchiature per il rilevamento del superamento dei limiti di velocità, hanno, di recente presentato al Ministero dei Lavori Pubblici per l'esame e l'eventuale omologazione, strumenti opportunamente adattati che consentono di fotografare frontalmente i veicoli.
L'esplicito riferimento, contenuto nella norma regolamentare, (art. 345) all'esigenza di tutelare la riservatezza dell'utente, nell'espletamento di tali controlli, rende, peraltro, indispensabile un approfondimento della questione.

Una positiva risposta è stata data dal nuovo codice anche al problema del controllo dell'uso del cronotachigrafo da parte dei mezzi pesanti.

Sono a tutti note la gravissime conseguenze degli incidenti stradali provocati dalla circolazione di tali mezzi in caso di inosservanza delle norme di comportamento, fra cui in particolare l'eccesso di velocità od il mancato rispetto dei tempi di guida, infrazioni queste che possono essere accertate dagli organi addetti alla vigilanza su strada soltanto a condizione che vi sia stato un uso corretto del cronotachigrafo, con regolare inserimento dei fogli di registrazione da parte del conducente.

L'inosservanza di tale ultimo adempimento è oggi sanzionata assai più gravemente, proprio per scoraggiare un comportamento di cui risponde solo il conducente e non anche, come per le altre violazioni, il titolare della licenza o dell'autorizzazione al trasporto e che, di fatto, in passato, consentiva al trasgressore di eludere gli obblighi comportamentali imposti e le corrispondenti sanzioni ben più severe rispetto a quella prevista per il mancato inserimento del foglio di registrazione.

La nota questione della decorrenza dell'obbligo assicurativo per i ciclomotori è stata risolta integrando l'art. 237, con la fissazione, al riguardo, della data del 1° ottobre e con l'espressa previsione dell'abrogazione dell'art. 5 della legge 990/1969 che esentava dall'obbligo di assicurazione per la responsabilità civile i ciclomotori e le macchine agricole.

L'omissione dell'esplicita abrogazione di detta norma, infatti, ha determinato, nel periodo antecedente all'emanazione del decreto-legislativo di modifica, dubbi ed incertezze applicative che hanno indotto il Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato a richiedere apposito parere al Consiglio di Stato.
Non appena il citato Consesso si pronuncerà sulla questione, si provvederà a fornire, agli organi operativi periferici, istruzioni che siano in linea con la decisione espressa.

In materia sanzionatoria, si può certamente affermare che il codice ha introdotto principi e criteri innovatori rispetto alla disciplina previgente, con l'intento, fra l'altro, di annettere maggior deterrenza alle disposizioni sanzionatorie rese più severe e di avviare uno snellimento delle diverse procedure concernenti i documenti di guida e di circolazione.

La previsione, per un gran numero di violazioni, di sanzioni accessorie quali il ritiro, la sospensione e la revoca dei citati documenti, e l'eliminazione del precedente criterio della cumulabilità di più infrazioni in un arco predeterminato di tempo, ai fini dell'applicabilità delle misure accessorie in discorso, ha, di fatto, semplificato l'attività degli operatori di polizia che possono ora procedere, nella maggior parte dei casi, alla contestazione e all'adozione delle misure necessarie per l'applicazione della sanzione accessoria fin dalla prima violazione, senza dover curare la tenuta degli appositi schedari istituiti ai sensi della disciplina previgente.

In presenza, peraltro, di incongruenze e difetti della nuova normativa, emersi nell'impatto con la concreta realtà operativa dei dipendenti uffici periferici di questa Amministrazione, si è ritenuto opportuno, a seguito di una intensa attività di consulenza svolta con gli Uffici medesimi, sottoporre al gruppo di lavoro interministeriale istituito per le modifiche al codice, una serie di proposte mendative che sono state, per lo più, accolte.

Per riferire delle più significative si ricorda che in merito a quanto previsto dall'art. 202, disciplinante le modalità di pagamento in misura ridotta, si è provveduto ad eliminare l'inciso "la sola" che, riferito alla sanzione amministrativa pecuniaria, escludeva la facoltà del pagamento in misura ridotta ogni volta in cui fosse prevista una sanzione accessoria.

Tale interpretazione, ove confermata, avrebbe comportato un aggravio per le Prefetture, a discapito della prefissata finalità di snellimento dell'attività delle medesime.

A tale proposito, si vuole ricordare che l'inammissibilità del pagamento in misura ridotta stabilita dall'art. 210, 3° comma nei casi in cui è prevista la confisca, non può estendersi anche all'ipotesi della mancata copertura assicurativa, disciplinata dall'art. 193.

Il richiamo contenuto in tale norma all'art. 21 della legge 689/81, lascia chiaramente intendere come in tal caso la misura della confisca non costituisce sanzione amministrativa accessoria, ma soltanto misura eventuale e successiva, subordinata al mancato pagamento della sanzione prevista.
Una modifica è stata apportata all'art. 204, elevando il termine assegnato al Prefetto per decidere del ricorso presentato dall'interessato, da 30 a 60 giorni.

Il termine previsto in precedenza è apparso, infatti, non praticabile, dato il ragguardevole carico di lavoro degli uffici di depenalizzazione delle Prefetture.

Una scelta semplificativa è stata operata nella individuazione dell'autorità competente all'adozione dei provvedimenti relativi alla patente oltre che ai documenti di circolazione.
La competenza territorale viene ora fissata in relazione al luogo della commessa violazione, fermo restando, per quanto concerne la patente, l'obbligo di darne comunicazione al Prefetto del luogo di residenza.
E' parso, infatti, più logico affidare allo stesso organo cui spetta la decisione dell'eventuale ricorso, l'applicazione della sanzione accessoria.

In relazione al non ben definito mezzo di tutela offerto all'interessato avverso la sanzione accessoria della sospensione della patente di guida, viene inserito, all'art. 218, un comma apposito che individua tale possibilità di difesa nell'opposizione al pretore ai sensi dell'art. 205.
Altra modifica sostanziale è quella apportata all'art. 223 per cui è stata, in primo luogo, eliminata la previsione del ritiro immediato della patente per le ipotesi di sinistro stradale con lesioni o con esito mortale.
Si è ritenuta opportuna, infatti, l'acquisizione successiva, da parte del Prefetto, di tutti gli elementi ritenuti utili a ricostruire il sinistro in tutte le sue fasi, per una individuazione puntuale delle violazioni commesse e dei soggetti ritenuti responsabili e per una ponderata valutazione finalizzata all'eventuale sospensione cautelare del documento di guida.

Altra disposizione chiarificatrice è quella che ha espressamente disposto l'adozione del provvedimento provvisorio della sospensione di patente anche nelle altre ipotesi di reato da cui non derivi un evento dannoso, senza attendere la decisione definitiva dell'autorità giudiziaria, per la specifica autonomia che va riconosciuta al provvedimento prefettizio.

La legittimità dell'applicazione del provvedimento cautelare, preceduto per tali ipotesi di reato (inversione di marcia sull'autostrada, art. l76, guida in stato di ebbrezza alcoolica art. l86) dal ritiro immediato del titolo abilitativo alla guida, da parte degli organi che hanno rilevato l'infrazione, veniva contestata, anteriormente all'emendamento, per la non chiara formulazione dell'articolo che ne disciplinava l'irrogazione.
In proposito, fu sottolineata l'evidente incongruenza nel voler prevedere la sospensione del documento di guida in ipotesi costituenti semplice illecito amministrativo, e non anche nei casi di violazione penale ai divieti imposti dal codice della strada.

In particolare, per quanto concerne la guida in stato di ebbrezza alcoolica, considerato l'affievolirsi delle capacità di coscienza e la dissociazione delle facoltà intellettive connesse a tale violazione, si era ritenuto di poter superare la dizione contenuta nell'art. l86, che sembrava volesse subordinare il provvedimento di sospensione della patente all'esito del giudizio penale ("all'accertamento del reato consegue la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente ..."). Si è reputato, difatti, necessario il ritiro, e la conseguente adozione della misura cautelare, autonoma rispetto alla decisione del giudice, prima ancora dell'emendamento in esame, a conferma, oltre tutto, della precedente disposizione del codice del '59 (art. 132) da cui, incomprensibilmente ed in contrasto con le finalità di tutela della sicurezza della circolazione perseguite, il legislatore si sarebbe dovuto discostare.

Una questione ancora aperta e sulla quale non si è fatta ancora definitivamente chiarezza, per le opinioni discordanti formatesi in proposito, è quella concernente gli effetti dell'eventuale patteggiamento intervenuto per le ipotesi di reato, sulla sanzione amministrativa accessoria della sospensione di patente come disciplinata dall'art. 224.

Laddove tale sanzione, cui la recente giurisprudenza della Corte di Cassazione ha attribuito carattere accessorio e non più atipico, dovesse essere ricompresa fra le misure cui si estendono, ai sensi dell'art. 445 del c.p.p., gli effetti del patteggiamento, si perverrebbe alla conclusione per cui, nell'ipotesi di specie, l'interessato potrebbe eludere l'applicazione della sospensione del documento abilitativo alla guida, a differenza di altre ipotesi meno gravi costituenti illeciti amministrativi e per le quali non esistono analoghi strumenti giuridici.

In dottrina, è stato, per contro, affermato che tale soluzione potrebbe incentivare il ricorso al patteggiamento della pena da parte degli indagati che ritengono di non potere sfuggire alla sanzione penale, con notevole vantaggio per gli uffici giudiziari. L'orientamento esposto terrebbe anche conto della premialità della norma del nuovo codice di procedura penale.

Altro problema interpretativo, derivante dalla non chiara formulazione della norma, è quello della valutazione discrezionale affidata al prefetto in sede di rilascio della patente di guida. Ai sensi dell'art. 120, 2° comma, l'autorità amministrativa potrà, infatti, negare alle persone condannate a pena detentiva non inferiore a tre anni, il titolo abilitativo in parola allorchè l'uso del medesimo possa agevolare la commissione di reati della stessa indole.

L'estrema indeterminatezza della disposizione normativa così introdotta, è già stata segnalata, con preoccupazione, dalle Prefetture anche per il rilevante contenzioso che ne potrà derivare in conseguenza della necessità di motivare, nell'espletamento di tale valutazione discrezionale, il pericolo della possibile commissione di reati della stessa indole.

In conclusione, si può dire che le nuove norme, per la parte già entrata in vigore e, a maggior ragione, per quella che richiede ancora ulteriori disposizioni attuative, richiederanno un lasso di tempo certamente non breve per un adeguamento compiuto degli apparati operativi ed amministrativi e, soprattutto, perché, da una presa di coscienza dei problemi della sicurezza stradale, da parte dell'utenza, possano conseguirsi gli obiettivi fondamentali che hanno ispirato il nuovo codice.